ЗЕМСТВО

система выборных органов местного всесословного самоуправления в Российской империи. Введена в ходе земской реформы в соответствии с утвержденным 1 янв. 1864 г. имп. Александром II «Положением о губернских и уездных земских учреждениях». В 1865-1875 гг. земские учреждения были открыты в 34 губерниях, а к 1916 г. действовали в 43 из 94 губерний и областей.

Земские учреждения состояли из губ. и уездных земских собраний и земских управ. Вводился институт земских гласных, которые избирались в губ. и уездные земские собрания. В основу выборов был положен принцип куриальной системы. В 1-ю курию входили крупные землевладельцы, владельцы недвижимой собственности и те, кто получали высокий годовой доход (независимо от сословной принадлежности). Во 2-ю курию - купцы всех гильдий, владельцы городских торговых и промышленных заведений и др. В 3-ю - представители сельских об-в, гл. обр. крестьяне, а также местные дворяне и духовенство. В первых 2 куриях устанавливался имущественный ценз, выборы были прямыми; в 3-й - ценз отсутствовал, выборы были 3-ступенчатыми. От 1-й курии избиралось столько же гласных, сколько от остальных 2. Количество уездных земских гласных колебалось (в зависимости от разных факторов, в т. ч. от численности населения уезда) от 10 до 96, губернских - от 15 до 100.

Земские собрания (губернские и уездные) являлись распорядительными органами местного самоуправления. Утверждали земский бюджет, принимали решения о строительстве местных школ, больниц, дорог, благотворительных учреждений, о предоставлении поземельных кредитов, о приобретении недвижимости и др., контролировали работу земских управ. Земские собрания могли ходатайствовать перед центральной властью о «местных пользах и нуждах». Уездные земские собрания под руководством уездного предводителя дворянства либо особо назначенного местной администрацией председателя избирали из своей среды губ. гласных, входивших в состав губ. земских собраний под председательством губ. предводителя дворянства.

Земские выборы. Литография по рис. К. А. Трутовского. 1869 г. (ГПИБ)

Земские выборы. Литография по рис. К. А. Трутовского. 1869 г. (ГПИБ)

Земские управы (губернские и уездные) были исполнительными органами местного самоуправления. Избирались земскими собраниями из числа гласных, как правило, в составе председателя и 2-6 членов. Готовили отчеты и заключения для земских собраний, осуществляли надзор за состоянием земских доходов и расходов, представляли в суде интересы З. по имущественным делам. Управы руководили местным хозяйством через отделы и комиссии. «Положением...» 1864 г. была предусмотрена 1 комиссия - ревизионная, в дальнейшем появились общая, протестная, юридическая, докладная, техническая и др. Функционировали отделы по направлениям деятельности З.- народного образования, общественного призрения, экономический, санитарный, ветеринарный, дорожный и др. В аппаратах земских управ было занято большое количество служащих (в 1912 свыше 85 тыс. чел.), жалованье к-рым выплачивали правительство и сами З.

По «Положению...» 1864 г. круг деятельности З. не был четко определен, но был ограничен исключительно вопросами местного хозяйства. З. получили право вводить специальные налоги и сборы для покрытия расходов, основная часть денежных поступлений шла от сборов с недвижимости. Расходы делились на обязательные (дорожная, квартирная, подводная повинности, содержание гражданского управления - присутствий по крестьянским делам, статистических комитетов, полиции, богоугодных заведений и богаделен, тюрем, мировых судов и мировых посредников) и необязательные (на народное образование, здравоохранение, статистику и проч.).

Права и обязанности З. были существенно изменены в ходе реформы, юридически закрепленной «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. Была усилена зависимость З. от адм. аппарата, председателям и членам управ было предложено зачисляться в разряд гос. служащих. Для надзора за законностью деятельности З. были созданы губ. по земским делам присутствия (с 1892 губ. по земским и городским делам присутствия). Изменялась система выборов: 1-я курия из всесословной была преобразована в дворянскую, число гласных от нее было увеличено за счет гласных от др. курий. В целом круг избирателей сузился, было сокращено и общее число гласных. В то же время расширялись права З. в области устройства путей сообщения, пожарной охраны, здравоохранения, продовольственного дела. По закону от 12 июня 1900 г. из ведения З. было изъято продовольственное дело.

В центре внимания З. находились народное образование, здравоохранение, ветеринария, статистика. Открывались частично либо полностью финансируемые З. земские школы - начальные учебные заведения (в 1917 их действовало более 30 тыс.). Первоначально ставилось условие, что часть финансирования возьмут на себя сельские об-ва, а З. будут доплачивать жалованье учителям и поставлять учебные пособия. При участии сельских обществ строились школьные здания, устраивались склады книг и б-ки.

Постепенно З. увеличивали свою долю финансирования: к нач. ХХ в. жалованье учителям повсеместно выплачивалось ими. Они вели подготовку учителей для начальных школ: создавали учительские семинарии, временные курсы, проводили учительские съезды. С 70-х гг. XIX в. З. также создавали начальные профессиональные школы (ремесленные и сельскохозяйственные). З. неоднократно обращалось к правительству с ходатайствами о введении всеобщего начального образования.

Благодаря З. увеличилось число врачей и вспомогательного медперсонала, больниц, аптек, улучшилось снабжение лекарствами, создавались фельдшерские и медицинские курсы. Были достигнуты успехи в борьбе с оспой через развитие оспопрививания. Успешно велась земская статистика, комплексно обследовавшая местные хозяйства; ее основным элементом являлась подворная перепись. З. оказывало экономическое содействие сельскому хозяйству, промышленности и торговле. С его помощью активизировались агрономическая и ветеринарная службы, вошли в практику страхование сельскохозяйственных строений от пожаров, страхование скота. З. устраивали сельскохозяйственные выставки, опытно-показательные станции, создавали артели кустарей, осуществляли кредитование населения через ссудно-сберегательные товарищества и систему касс мелкого кредита, открывали сельскохозяйственные и ветеринарные уч-ща и курсы. З. принимало участие в строительстве железных дорог, создало земскую почтовую и телеграфную сеть.

З. было запрещено поднимать вопросы политического характера, вмешиваться в деятельность органов гос. власти, сословных органов. Во мн. З. были распространены либеральные, оппозиционные настроения. В 1867 г. на полгода были закрыты земские учреждения С.-Петербургской губ. за «возбуждение недоверия к правительству» и попытку «расширительного толкования законов». Постановления З. рассматривались и утверждались министром внутренних дел или губернатором. Отсутствовал единый орган, объединяющий и координирующий деятельность З., не была предусмотрена деятельность З. на уровне волостей.

Кн. Г. Е. Львов. Фотография. Ок. 1917 г.

Кн. Г. Е. Львов. Фотография. Ок. 1917 г.

После 1905 г. возросла роль З. в политической сфере, мн. земские деятели были избраны в состав Гос. думы. 30 июля 1914 г., после начала первой мировой войны, на съезде уполномоченных губ. З. был создан Всероссийский земский союз помощи больным и раненым воинам (ВЗС) - общероссийская общественная орг-ция. Высшим органом союза стал Всероссийский съезд представителей губ. земских управ и земских собраний, а на местах создавались губ. и уездные, а также фронтовые комитеты. 10 июля 1915 г. ВЗС совместно со Всероссийским союзом городов был образован Земгор. Эти орг-ции с согласия правительства осуществляли нек-рые адм., военные, хозяйственные функции, связанные с военной промышленностью и со снабжением армии.

В 1917 г. З. в основной массе поддержали курс Временного правительства, глава ВЗС кн. Г. Е. Львов стал министром-председателем. Указом Временного правительства от 5 марта 1917 г. председатели земских управ назначались комиссарами правительства с сохранением прежних обязанностей. Однако в целом ряде случаев происходили отстранение руководителей земских управ и даже их аресты. 20-23 марта 1917 г. Мин-во внутренних дел разрешило заменять комиссаров лицами, пользующимися доверием населения. В ходе земской реформы Временного правительства, прошедшей в марте-июне 1917 г., З. фактически стали исполнительной властью на местах. Началось введение З. в губерниях, где они отсутствовали, и в волостях. В состав земских собраний стали входить только избранные гласные, был введен бессословный (с ликвидацией прежних цензов) прямой принцип избрания в земские органы. На ход выборов оказывали влияние политические партии - большинство в волостных и уездных органах получили эсеры. В новых условиях основными направлениями в деятельности З. стали пропаганда агротехнических знаний, снабжение населения сельскохозяйственными товарами, юридическая помощь, создание бирж труда, охрана труда, заведование милицией, а также поставка продовольствия в армию и помощь раненым.

В окт. 1917 г. З. пытались сохранить власть на местах, противостояли большевикам и выступали в поддержку Временного правительства. Однако они теряли поддержку населения и в большинстве были ликвидированы в дек. 1917 - июле 1918 г. решениями местных органов советской власти.

З. и православная Церковь

При обсуждении проекта «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» в Гос. совете в 1863 г. подтверждалось, что «участие в земском деле лиц духовного звания, представляющих особенное ручательство благонадежности и нравственных качеств, весьма полезно», тем более что это способствовало расширению прав приходского духовенства. Проект «Положения...» был направлен на рассмотрение свт. Филарету (Дроздову), митр. Московскому. Участие священников в постоянно заседающих земских управах он посчитал несовместимым с пастырскими обязанностями, а присутствие священников-гласных в земских собраниях в течение 7 дней в году и в губернских в течение 20 дней - «обременительным и для прихода и по материальным издержкам». Не отрицая необходимости защиты духовенством своих интересов, митр. Филарет полагал, что священники-землевладельцы будут вынуждены объединяться с др. землевладельцами на выборах и в итоге в числе гласных их окажется ничтожное количество. Кроме того, интересы Церкви могли пострадать в случаях, если позиция священника-гласного устраивала бы не всех и вызывала споры. Митр. Филарет предлагал сохранить право участия духовенства в З. при возможности уклониться от участия по воле епархиального начальства; ввести следующий порядок выборов: каждый благочинный сельских церквей собирает частный съезд священников-землевладельцев, последние назначают уполномоченных на уездный съезд, которые избирают гласных - по 1 на каждые 200 дес. земли.

Согласно «Положению...» 1864 г., представители духовенства могли участвовать в избирательных съездах и избираться в гласные от всех 3 курий (от 1-й и 2-й при соответствии имущественному цензу). Однако лица духовного звания не имели права, будучи гласными, избираться в земские управы. Не имели права выбора гласных лица, исключенные из духовного ведомства (лишенные духовного сана или звания). Уже после выхода «Положения...» возник вопрос об участии в земских учреждениях мон-рей, поскольку в тексте они не упоминались. В 1868 г. Святейший Синод признал возможным позволить мон-рям, имеющим необходимое количество земли, посылать на избирательные съезды уполномоченных. Принятие монашествующими звания гласных расценивалось частью духовенства как противоречие церковным правилам. Епархиальное руководство занималось увещеваниями местного духовенства о полезности участия в З., однако среди обладавших правом голоса духовенство составляло очень небольшую часть.

Большинство гласных на первых выборах (1864-1867) составили дворяне, получившие ряд привилегий при выборах. В уездных земских собраниях дворянство было представлено 41,6% гласных, крестьянство - 38,45, купечество - 10,9, духовенство - 6,5 (774 чел. из 11 915), прочие - 3%. В губ. земских собраниях у дворянства было 74,2%, у купечества - 10,9, у крестьянства - 10,6, у духовенства - 3,8 (78 чел. из 2055), у мещанства - 0,53%. В ходе выборов 1883 г. в уездных земских собраниях дворяне и чиновники составили 42,4%, разночинцы - 16,9, крестьяне - 38,4, представители духовенства - 2,3% (305 чел. из 13 196); в губ. земских собраниях дворян и чиновников было 81,5%, разночинцев - 11,2, крестьян - 6,9, представителей духовенства - 0,2% (10 чел. из 2284). Наибольшая часть священников-гласных представляла 1-ю курию. Число представителей от духовенства в губ. земских собраниях было значительно ниже, чем в уездных, при этом во всех органах оно неуклонно сокращалось. Причинами были отсутствие личной заинтересованности священников ввиду их недостаточной компетенции в вопросах местного хозяйства, необходимость периодических отлучек из своих приходов. Участие в выборах и в работе земских собраний было сопряжено с материальными издержками, не всегда компенсируемыми из церковных сумм. Местное дворянство в отдельных случаях делало попытки не допустить избрания священников в гласные, ссылаясь на то, что приходы и мон-ри владеют землей, не подлежащей земскому обложению. «Церковно-общественный вестник» в 1881 г. предложил выделить курию для духовенства, но идея не была реализована.

В 60-80-х гг. XIX в. нек-рые из священников-гласных проявляли высокую активность в земских органах: В. Фармаковский (Вятское губ. земство), Сергиев (Нолинский у. Вятской губ.), П. М. Румянцев (Буйский у. Костромской губ.), Птицын и Колибрин (Кологривский у. Костромской губ.), Жаворонков (Вельский у. Вологодской губ.), Востоков (Новоузенский у. Самарской губ.), Смирнов и Надеждин (Московский у. Московской губ.), а также диак. Образцов (Бежецкий у. Тверской губ.), усилиями к-рого в уезде была создана сельскохозяйственная школа. Священники играли ведущую роль в нек-рых уездных З. Костромской, Вятской, Казанской и др. губерний.

В 1890 г. вновь встал вопрос об избирательных правах духовенства. Министр внутренних дел Д. А. Толстой выступал за сохранение этих прав, обер-прокурор Святейшего Синода К. П. Победоносцев отмечал нежелательность вовлечения духовенства в избирательную борьбу и доказывал, что его участие в мирских делах противоречит церковным правилам. В результате в новом «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г. духовенство всех христ. исповеданий было отстранено от участия в выборах по всем куриям, как и лица иудейского вероисповедания. Вместе с тем в земских собраниях могли присутствовать представители духовенства (по 1 в каждом собрании), если епархиальные архиереи считали это полезным, они же назначали депутатов от духовенства. После этих изменений влияние духовенства в земских собраниях стало минимальным.

В наибольшей степени интересы З. и правосл. духовенства пересекались в сфере народного образования. К моменту создания З. в стране уже существовала сеть церковноприходских школ. 21 февр. 1866 г. Присутствие по делам правосл. духовенства обратилось к председателям земских управ с просьбой о выделении помещений для церковных школ, средств на жалованье учителям, закупку книг и хозяйственные нужды. 5 марта того же года к З. с подобным призывом обратился обер-прокурор Синода Толстой. Однако З. ссылались на более срочные и существенные расходы; средства на народное образование они выделяли преимущественно не духовенству, а уездным управам и уездным училищным советам. Предоставление З. права открывать свои школы привело к постепенному сокращению сети церковноприходских школ с 1865 г. З. предпочитали открывать свои школы, а не поддерживать церковные, большинство земских деятелей не хотели, чтобы Церковь заняла господствующее место в народном образовании. В земских школах наряду со светскими предметами в обязательном порядке преподавался Закон Божий, а там, где это было возможно,- церковное пение. З. оплачивали труд законоучителей, ходатайствовали о разрешении преподавать Закон Божий не только священникам, но и светским лицам, однако получили отказ. Уровень преподавания в земских школах был выше, чем в школах духовного ведомства, благодаря постоянным источникам финансирования и штату профессиональных учителей. Выпускники духовных семинарий часто уходили преподавать из церковноприходских школ в земские из-за большего жалованья.

С приходом Победоносцева на должность обер-прокурора Синода в 1880 г. предпринимались попытки возродить сеть церковных школ, их количество существенно возросло. Дальнейший процесс сосуществования церковных и земских школ происходил в условиях непрекращающейся конкуренции ведомств за увеличение числа школ и учащихся. При этом земские школы обвинялись в либерализме и атеизме, а церковные - в клерикализме и обскурантизме. Неоднократно предпринимаемые с кон. 70-х гг. XIX в. попытки Синода взять под свое управление все начальные школы в стране (включая земские), как и требования З. подчинить ему церковноприходские школы, не имели успеха. В 1890 г. Синод внес в правительство предложение отобрать у З. право сбора средств с населения на народное образование, передав это право духовенству, однако власть не пошла на такой шаг. В 1891 г. Мин-во народного просвещения обязало З. согласовывать открытие каждой новой школы с епархиальным руководством, к-рое, как правило, не давало разрешения на открытие при наличии в том же месте школы духовного ведомства (это решение было обжаловано в Сенате, к-рый в 1897 признал необязательность такого согласования). В 1893 г. Победоносцев обратился к З. с циркулярным письмом, призвав к «единению» З. и духовенства в деле материальной поддержки церковноприходских школ. Мин-во внутренних дел предписало земским начальникам найти дополнительные средства на местах для поддержания школ духовного ведомства. Однако З. неохотно финансировали церковноприходские школы, наибольшее количество средств было выделено в 1895 г.- 294 034 р. (11% от местных и 7% от всех средств). Этим занимались уездные З. В ряде случаев З. не хватало средств для поддержки собственных школ, в некоторых регионах происходила их передача в духовное ведомство для избавления от «непроизводительных расходов» (гл. обр. с 1899).

З. также рассматривало вопросы о материальной поддержке духовенства, об учреждении приходских попечительств, к-рые стали возникать с сер. 60-х гг. XIX в. в процессе проведения церковных реформ. Программа реформ предполагала использование всех возможных местных источников обеспечения причта, включая земские средства. Присутствие по делам правосл. духовенства и губ. присутствия привлекали З. к решению вопросов обеспечения духовенства. В губ. присутствии архиерею предоставлялось право приглашать к участию в его работе одного из членов губ. земской управы по ее назначению. Вносились предложения заменить плату за требы жалованьем с земского сбора (это было инициировано в первую очередь крестьянами), обязать З. давать подводы благочинным и депутатам от духовного ведомства, сдавать З. в аренду церковную землю и платить причтам из вырученных денег, установить специальный подушный налог для нужд духовенства, чтобы после его введения все основные требы исполнялись бесплатно, и др. Подавляющее большинство земских собраний отказалось от выделения помощи духовенству из земских средств. В Рязанском губ. земском собрании наибольшую активность в 60-х гг. XIX в. проявлял свящ.-гласный И. Е. Молчанов. Он выступал почти на каждом собрании, выдвигал предложения по развитию народного образования, улучшению дорожного строительства, борьбе с пьянством, но настойчивее всего требовал, чтобы З. взяло священнослужителей к себе на службу в качестве земских специалистов с регулярным жалованьем. Однако это предложение было отклонено.

Ряд З. предлагал сделать приход мелкой земской единицей, в частности на основе создания приходских попечительств. В 80-х гг. XIX в. Московское, Воронежское, С.-Петербургское, Полтавское губернские и Золотоношское уездное (Полтавской губ.) земские собрания ходатайствовали о том, что для выполнения благотворительных задач, в т. ч. по отношению к духовенству, З. нужен орган, стоящий ближе к населению, чем уездные земские учреждения. Таким органом мог бы стать приход как всесословная единица. Предлагалось предоставить ему права юридического лица, владения собственностью без возможности ее изъятия церковной властью, выбора священников, а также доверить не только церковным старостам и попечительствам, но и всем прихожанам хозяйственные и благотворительные дела, разрешить тратить церковные суммы лишь на местные нужды. Однако все ходатайства остались без последствий. Синод указывал, что эти предложения выходят за пределы компетенции З., для благотворительных дел признал достаточными существующие попечительства, а выборность священников отвергал по причине опасности оставления без мест части духовенства.

После Февральской революции 1917 г. в составе З. снова появились выборные гласные от духовенства, однако их количество было незначительным. В ходе выборов в волостные З. в 12 губерниях представители духовенства составляли 0,83% (311 чел.). Перед открытием земских собраний священники служили молебны, обращались к гласным с призывом поддерживать Временное правительство.

Ист.: Сб. правительственных распоряжений по делам, до земских учреждений относящимся. СПб., 1868-1903. 14 т.; Филарет (Дроздов), митр. Собрание мнений и отзывов... по учебным и церк.-гос. вопросам. М., 1887. Т. 5. Ч. 1. С. 454-457; он же. Мнения, отзывы и письма... по разным вопросам за 1821-1867 гг. М., 1905. С. 262, 276-279; Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. СПб., 19003. 2 т.

Лит.: Беллюстин И. С., свящ. Духовенство и земство // Дух христианина. 1865. № 9. Отд. 1. С. 467-484; он же. Из Калязина: Духовенство в земском деле // День. 1865. № 38. С. 902-903; Дроздов А. Нечто о земстве // Саратовские ЕВ. 1867. № 5; Н. Б. Что сделало наше земство для правосл. духовенства и взаимно духовенство для земства за истекший 1866 г. // ПО. 1867. Т. 22. № 1. С. 1-18; № 2. С. 57-73; Демерт Н. Земство и сельское духовенство // Неделя: Газ. 1868. № 5; Благовидов Ф. В. Деятельность рус. духовенства в отношении к народному образованию в царствование имп. Александра II. Каз., 1892; Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909-1911. 4 т.; Иващенко В. Из пастырского быта сельского священника: (Аd futuram memoriam) // РС. 1909. № 1. С. 219-230; № 4. С. 71-80; № 5. С. 407-437; Чарнолуский В. И. Земство и народное образование. СПб., 1910-1911. 2 ч.; Юбилейный земский сб. / Ред.: Б. Б. Веселовский, З. Г. Френкель. СПб., 1914; Звягинцев Е. А. Полвека земской деятельности по народному образованию. М., 19172; Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957; Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968; Петров Ф. А. Органы самоуправления в системе самодержавной России: Земство в 1864-1879 гг. // Великие реформы в России, 1856-1879. М., 1992. С. 203-221; Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Тарабрин Е. Г. Земство и Правосл. Церковь: По мат-лам Рязанской губ. // Рос. государственность: Этапы становления и развития: Тез. и мат-лы науч. конф. Кострома, 1993. Ч. 1. С. 175-179; Королева Н. Г. Земство на переломе: (1905-1907 гг.). М., 1995; Абрамов В. Ф. Рос. земство: Экономика, финансы и культура. М., 1996; Полунов А. Ю. Под властью обер-прокурора: Гос-во и Церковь в эпоху Александра III. М., 1996. С. 83-96; Шутов А. Ю. Земские выборы в истории России: (1864-1917 гг.). М., 1997; Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999; Римский С. В. Рос. Церковь в эпоху Великих реформ. М., 1999. С. 420-447. (МИЦ; 26); Петровичева Е. М. Земства Центральной России в период думской монархии (1906 - 1-я пол. 1914 г.). М., 2001; она же. Земства Центральной России в период первой мировой войны. М., 2001; Судавцов Н. Д. Земское и городское самоуправление в годы Первой мировой войны. М.; Ставрополь, 2001; Герасименко Г. А. История земского самоуправления. Саратов, 2003; Куликова С. Г. Тверское губернское земство и духовенство в организации церк.-приходских школ во 2-й пол. XIX в. // Провинциальное духовенство в дореволюционной России: Сб. науч. тр. Всерос. заоч. конф. Тверь, 2006. Вып. 2. С. 219-226.

М. В. Никулин